Углеродный гамбит

Какую цену заплатит бизнес за климатические амбиции Евросоюза

Владимир Лукин, канд. биол. наук, директор группы операционных рисков и устойчивого развития ПМГ в России и СНГ

От редакции: О проблемах и возможностях для бизнеса, которые связаны с ужесточением экологических норм, «Вестник атомпрома» подробно рассказывал в майском номере. Сейчас Евросоюз готовится к новому витку запретов на выбросы парниковых газов, и мы решили вернуться к обсуждению того, чем это грозит промышленным отраслям.

Предпосылки и цели трансграничного углеродного регулирования

В сентябре 2019 году глава Еврокомиссии Урсула Гертруда фон дер Ляйен анонсировала задачи по скорейшему достижению целей декарбонизации в Евросоюзе, в том числе достижение углеродной нейтральности ЕС к 2050 году. Основанием для данного заявления стало принятие на себя соответствующих обязательств рядом стран EC, а также утверждение в ноябре 2018 года стратегии перехода к углеродно-нейтральной экономике.
Реализация стратегии декарбонизации и связанное с ней ужесточение мер по регулированию выбросов парниковых газов внутри ЕС оказывает негативное влияние на европейских производителей. В частности, в фокусе регуляторного воздействия оказываются наиболее углеродоемкие отрасли промышленности. Это стимулирует процессы перемещения таких производств из ЕС в регионы с более мягким регуляторным ландшафтом. По сравнению с 2003 годом, по данным World Steel Association, внутреннее производство чугуна и металлопроката в ЕС сократилось на 20 и 9 % соответственно, при этом импорт чугуна за тот же период увеличился вдвое, а импорт металлопроката возрос на 18 %. Аналогичная ситуация наблюдается в производстве алюминия и в ряде других отраслей.
Делокализация (перемещение) углеродоемких производств из ЕС получила название «утечка углерода». Помимо негативных экономических последствий данное явление фактически сводит к нулю глобальный эффект регулирования. Дело в том, что в глобальном масштабе общий объем нетто-эмиссий парниковых газов при производстве данной продукции не только не снижается, но и может возрастать из-за использования в производстве менее эффективных процессов и технологий, а также за счет дополнительных транспортных эмиссий.
Введение трансграничного углеродного регулирования (ТУР) в рамках общеевропейского проекта Green Deal («Зеленая сделка») предполагает установление дополнительных барьеров для углеродоемкого импорта, которые должны уровнять регуляторную нагрузку для внутренних производителей и экспортеров и таким образом минимизировать риск «утечки углерода». Кроме того, средства, привлеченные в рамках ТУР, должны быть использованы для дополнительного стимулирования и поддержки низкоуглеродных технологий в период выхода из рецессии, связанной с пандемией COVID-19. В частности, по оценкам Еврокомиссии, годовой бюджет ТУР в 2021–2027 годах может составить от €5 млрд до €14 млрд.

Таким образом, основными предпосылками для введения ТУР являются:

1. Обеспечение равенства условий для экспортеров и внутренних европейских производителей в части воздействия мер регулирования выбросов парниковых газов.
2. Стимулирование стран-экспортеров к скорейшему внедрению внутреннего регулирования выбросов парниковых газов и к повышению амбициозности определяемых на национальном уровне вкладов (ОНУВ) в рамках Парижского соглашения.
3. Необходимость поддержки низкоуглеродных технологий и возобновляемых источников энергии (ВИЭ) в период выхода из рецессии.
4. Защита интересов европейских производителей в условиях планомерного сокращения выдачи бесплатных углеродных квот в европейской системе торговли квотами на выбросы парниковых газов (ЕU ETS) c 80 % в 2013 году до 30 % в 2020 году и планируемого в 2030 году полного прекращения выдачи бесплатных квот, а также с учетом значительного роста цен на углеродные единицы в EU ETS с €3,44 в 2013 году до €25 в 2020 году.

ТУР может быть реализовано с использованием различных инструментов. В частности, в рамках проводимых Еврокомиссией международных консультаций рассматриваются следующие варианты регулирования:

– введение пограничного налога на импорт отдельных углеродоемких продуктов (его размер будет зависеть от стоимости выбросов CO₂ в рамках EU ETS);

– распространение действия европейской системы торговли квотами на импортные товары. В этом случае зарубежным производителям либо придется приобретать квоты, либо для них специально будет отведено определенное количество.

Правовые аспекты и законодательная база

Законодательной базой ТУР должен стать европейский закон о климате, который предположительно будет принят летом 2021 года. Его введение может рассматриваться как возможная мера по осуществлению пункта 8 статьи 6 Парижского соглашения, где предусмотрена реализация нерыночных механизмов для оказания содействия в осуществлении определяемых на национальном уровне вкладов для достижения целей соглашения. По мнению авторов законопроекта, введение ТУР соответствует пункту 2 ст. 2 Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ 1947), где разрешается введение пошлин на ввоз любого товара, эквивалентных внутреннему налогу. Также в соответствии со статьей 20 ГАТТ возможно применение мер, «относящихся к консервации истощаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления».
В то же время инициатива Еврокомиссии является объектом критики со стороны зарубежных компаний и ряда политических деятелей. В частности, наиболее существенной проблемой является гармонизация ТУР с действующим законодательством ЕС и международными соглашениями, включая Рамочную конвенцию ООН об изменении климата (РКИК ООН). Статья 3 часть 5 РКИК ООН не допускает использования мер по борьбе с изменением климата для ограничения международной торговли.
Также зоной неопределенности в отношении юридического статуса ТУР является соответствие п. 1 ст. 11 ГАТТ 1947, который запрещает введение протекционистских тарифов, дискриминацию ввозимых товаров, а также иные скрытые ограничения международной торговли.
Эта неопределенность, а также прогнозируемое негативное влияние ТУР на международную торговлю привели к тому, что инициатива не находит поддержку у многих участников данного процесса как в странах ЕС, так и за рубежом. По данным Еврокомиссии, в ходе проведения опроса среди различных участников рынка более трети респондентов высказались против инициативы или выразили поддержку с указанием на возможные проблемные места. В самой ЕК отмечается неопределенность в отношении содержания и объема предполагаемого регулирования. 28 мая сотрудник генерального директората Еврокомиссии по вопросам налогообложения и таможенного союза Висенте Уртадо-Роа заявил, что речь, возможно, будет идти лишь о внедрении отдельных регуляторных мер. Также сдержанную или негативную позицию по отношению к ТУР выражают ряд неевропейских торговых партнеров ЕС. Руководство США в лице министра торговли Уилбура Росса предупредило о возможности ответных мер в отношении ЕС, в случае если предлагаемый трансграничный углеродный налог будет носить протекционистский характер.
На основе собранных Еврокомиссией комментариев и заявлений в отношении ТУР основными проблемными зонами инициативы являются:

Отсутствие единого общепринятого методического подхода к оценке углеродоемкости продукции, в частности, остается открытым вопрос об учете косвенных энергетических выбросов. Неопределенность оценки углеродоемкости обусловлена несогласованностью и разнородностью данных об источниках выбросов в рамках производственных процессов. Также отсутствует единая оценка коэффициентов эмиссии для расчета выбросов от потребляемой электрической и тепловой энергии.

Отсутствие объективной и точной оценки всех возможных эффектов ТУР, в том числе, негативных социально-экономических последствий, которые в итоге могут привести к сворачиванию программ по модернизации и внедрению низкоуглеродных технологий, то есть потенциально могут вызвать рост нетто-эмиссий парниковых газов.

Неопределенность в отношении применимости механизмов компенсации углеродоемкости, в частности, путем реализации проектов, направленных на сокращение выбросов или увеличение поглощения парниковых газов.
Несоответствие требованиям европейского законодательства и международных соглашений при наличии признаков дискриминационного характера ТУР в случае игнорирования локальной специфики экспортеров, определяющей углеродоемкость продукции.

Влияние ТУР на экспорт из России

Евросоюз является важнейшим торговым партнером России, его доля в совокупном экспорте РФ составляет 46 % в стоимостном выражении. Наибольшую часть экспорта составляют углеродоемкие товары: нефть, природный газ (в том числе сжиженный), уголь (энергетический и металлургический), цветные металлы (алюминий, никель, медь) и изделия из них, продукция черной металлургии (окатыши, полуфабрикаты и прокат), нефтехимии, минеральные удобрения (азотные и калийные), электроэнергия и другие.
Величина дополнительной финансовой нагрузки, связанной с введением ТУР, а также степень ее негативного влияния на отрасль в отношении экспортируемой продукции определяется следующими ключевыми факторами:

– в среднем более высокой углеродоемкостью российской продукции по отношению к средней углеродоемкости европейских аналогов;

– невозможностью перераспределения многих категорий углеродоемкой продукции на альтернативные экспортные направления.

С учетом этих факторов наибольшее негативное влияние ТУР будет оказывать на природный газ (экспорт в ЕС составляет 80 % от объема производства), продукцию черной и цветной металлургии (никель и медь). Товарами, наименее подверженными влиянию ТУР, являются калийные удобрения, окатыши, алюминий и сырая нефть.
Для оценки дополнительной финансовой нагрузки, связанной с введением ТУР, был проведен сценарный анализ, где в качестве переменных параметров были рассмотрены налогооблагаемая база (углеродоемкость при производстве продуктов, отклонение углеродоемкости российских товаров от европейских аналогов) и предполагаемые сроки введения ТУР. Сценарии также учитывали изменение доли регулируемого экспорта и прогнозную среднюю ставку налогообложения, соответствующую ожидаемой стоимости квот в EU ETS с учетом доли платных квот.
Отдельно стоит отметить, что бесплатные квоты на выбросы парниковых газов в EU ETS распределяются преимущественно по отраслям, имеющим высокий риск «утечки углерода». Введение ТУР позволит полностью исключить бесплатные квоты к 2030 году, что может крайне негативно сказаться на европейских производителях
По результатам анализа ежегодная дополнительная финансовая нагрузка на российский экспорт при введении ТУР в период 2020–2030 годов может составить от €4 млрд до €8 млрд в зависимости от сценария и конкретных механизмов, которые будут реализованы в рамках ТУР. Учитывая общий объем выручки от европейского экспорта, наиболее существенным образом введение ТУР может повлиять на угольную, металлургическую (черная металлургия, производство никеля и меди), нефтегазовую и химическую отрасли (производство азотных удобрений)
В результате сравнительной оценки эффекта ТУР среднегодовая дополнительная нагрузка на российских производителей углеродоемких товаров, экспортируемых в ЕС (€5,3 млрд в год), существенно выше, чем на других экспортеров аналогичных товаров – США (€1,3 млрд), Китай (€1,2 млрд), Саудовскую Аравию (€0,6 млрд) и Катар (€0,3 млрд), что в значительной степени обусловлено структурой российского экспорта.

Основные направления снижения негативного эффекта ТУР

Относительное снижение дополнительной нагрузки, связанной с введением ТУР, на российский экспорт может быть достигнуто при условии активного участия РФ в международном переговорном процессе. Его целью должна быть реализация наиболее благоприятного механизма введения ТУР, учитывающего возможности компенсации углеродоемкости экспортной продукции (в том числе за счет реализации лесоклиматических проектов при условии формирования нормативной и методической базы для их осуществления).

В рамках формирования национальной системы регулирования выбросов парниковых газов наибольшее внимание должно быть уделено следующим аспектам:

1. Развитию системы мониторинга, отчетности и контроля выбросов парниковых газов и ее гармонизации с международными требованиями и стандартами. К этому относится и разработка методической базы для оценки углеродоемкости продукции на отраслевом уровне, включая коэффициенты эмиссии при потреблении электроэнергии.
2. Разработке и внедрению механизмов гибкого финансирования программ по модернизации производства и внедрению низкоуглеродных технологий, направленных на снижение углеродоемкости производства.
3. Разработке и внедрению нормативной базы, обеспечивающей реализацию проектной деятельности, направленной на сокращение выбросов и/или увеличение поглощающей способности естественных поглотителей парниковых газов. Использованию результатов данной проектной деятельности для компенсации углеродоемкости экспортной продукции.
4. Развитию отраслевых низкоуглеродных брендов и систем сертификации низкоуглеродных продуктов, а также стимулированию продвижения данной продукции на европейский рынок.

Данные направления, комплексно реализованные в рамках стратегии низкоуглеродного развития на государственном, отраслевом и корпоративном уровне, позволят не только минимизировать негативный эффект ТУР, но и станут существенным стимулом для модернизации производства и повышения его эффективности за счет внедрения передовых энергосберегающих технологий и эффективного использования ресурсов. Таким образом, новые экономические условия, которые создаются при реализации международных инициатив в области углеродного регулирования, могут стать стимулом технологического развития и экономического роста.